terça-feira, 27 de julho de 2010

Parecer do Conselho Nacional de Segurança Pública a respeito do papel das Guardas Municipais na Segurança Pública


O Papel do Município na Segurança Pública


Senhores Conselheiros,
Senhoras Conselheiras,


Por deliberação da Sessão Plenária deste Conselho, apresenta-se a seguir um parecer sobre o Papel do Município na Segurança fruto do debate nacional realizado nestes últimos anos e, em especial, intensificado com a Implementação do Programa Nacional de Segurança Pública (PRONASCI) e através da realização das diversas etapas da Conferência Nacional de Segurança Pública que mobilizou mais de 500 mil pessoas em nosso país, ao longo de ano de 2009.

Todas as recomendações que se apresentam ao final fundamentam-se nas seguintes teses:


1.            A segurança pública depende muito das ações dos governos locais, ou seja, os municípios estão mais aptos que os Estados e o Governo Federal para atuarem permanentemente na prevenção da violência, por meio de políticas públicas sociais e urbanas;

2.            Considera-se que a Administração Municipal interfere de forma direta e sensível nas condições de vida da população;

3.             Parte expressiva dos problemas que alimentaram a sensação generalizada de insegurança nas cidades está diretamente relacionada à qualidade de vida desfrutada pelos cidadãos nos espaços urbanos;

4.             O provimento democrático e preventivo de segurança depende de variáveis extra-policiais, tais como o ambiente comunitário, os equipamentos coletivos, a infra-estrutura social e urbana, o meio ambiente e os serviços de utilidade pública;

5.             Parte dos problemas de segurança vivenciados pelos cidadãos no espaço urbano ultrapassam a competência exclusiva e a intensidade das ações das polícias, requerendo a cooperação das comunidades e outras agências públicas e civis prestadores de serviços essenciais à população;

6.             A natureza, diversidade e intensidade dos problemas de segurança, assim como as demandas e prioridades neste campo, variam de acordo com as comunidades locais;

7.             Cabem aos municípios a normatização e a fiscalização de posturas relativas ao ordenamento e uso e ocupação do espaço urbano que influi direta ou indiretamente com a sensação de segurança nas cidades e contribui para a prevenção de determinados delitos;

8.            Segurança Pública no âmbito municipal tem de ser sinônimo de ações interdisciplinares; Para que as ações interdisciplinares de segurança pública de competência dos municípios sejam eficazes e alcancem o conjunto da população, é fundamental que elas sejam integradas e coordenadas;

9.           Para exercitar o seu papel na segurança pública, na medida do possível, considera-se fundamental a existência de um órgão gestor de primeiro escalão da política municipal de segurança urbana com atribuições de coordenação e articulação das ações de prevenção da violência e da criminalidade. Segundo dados do IBGE (2006), 22,1%  dos municípios brasileiros possuem estrutura organizacional para tratar da área de segurança;

10.        Os municípios não necessitam de, obrigatoriamente, terem Guardas Municipais. Mas se contar com uma Guarda ela deverá ter como pressuposto as teses acima enunciadas o que implica em dizer que elas devem ter como foco de sua atuação ações preventivas e comunitárias, que devem ser implementadas em sintonia com as ações preventivas sociais e urbanas;

11.        Segundo pesquisa do IBGE (2006) a Guarda Municipal está presente em 14% dos municípios brasileiros, especialmente nas cidades com mais de 500.000 habitantes (77,8% dos municípios desse grupo têm Guarda).

12.        Em pesquisa recente, concluída no mês de maio de 2010, o Conselho Nacional das Guardas Municipais constatou a existência de Guardas Municipais em 734 municípios, totalizando 84.026  Guardas Municipais ( 86,87% homens; 13,13 mulheres), sendo 16,62% atuam armadas, 83,38% atuam desarmadas, realizando as seguintes atividades: patrulhamento dos próprios municipais; atuando no campo das posturas municipais, colaborando de forma complementar com a segurança pública; etc.;

13.        O Governo Federal nos últimos anos tomou uma série de iniciativas que fortaleceram a atuação dos municípios no âmbito da segurança. Dentre elas destacam-se: o Grupo de Trabalho de Segurança Urbana do Comitê de Articulação Federativa da Presidência da República; a Matriz Curricular Nacional para formação das Guardas Municipais; as alterações no Fundo Municipal de Segurança Pública; a celebração de convênios de Cooperação Federativa entre o Ministério da Justiça e os governos Municipais através do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania- PRONASCI; e a Primeira Conferência Nacional de Segurança Pública, realizada em agosto de 2009; o apoio a criação do Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança, no ano de 2009;

14.        A Frente Nacional de Prefeitos sistematizou o debate realizado junto ao Comitê de Articulação Federativa da Presidência da República produzindo um documento intitulado “A Segurança Pública e o Município”, que expressa o entendimento de que o papel essencial dos municípios é a de desenvolver, a partir de diagnósticos locais consistentes, estratégias preventivas que combinem a adoção de ações sociais e urbanas focadas nas áreas, grupos e dinâmicas de grande incidência de violência, preservando-se a ordem urbana, com fiscalização das posturas municipais articuladas com uma atuação comunitária de suas guardas municipais. Essa atuação, ressalta o texto, deve se dar de forma sistêmica, “em sintonia e cooperação com as demais instâncias federativas, sobretudo com os órgãos policiais e de justiça criminal”;

15.         Em 2003, o Governo Federal promoveu uma alteração na Lei nº. 10.201/2001, que instituiu o Fundo Nacional de Segurança Pública, de forma a permitir que o FNSP passasse a financiar também projetos municipais preventivos da violência, ainda que o município não possuísse Guarda;

16.         A Matriz Curricular Nacional para formação das Guardas Municipais[1], preparada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública nos anos de 2004 e 2005, expressa o novo papel atribuído hoje às guardas municipais, enfatizando a atuação das Guardas Municipais na prevenção da violência e criminalidade, destacando o papel dos Municípios no SUSP e estabelecendo diretrizes e princípios que norteiem a atuação das Guardas Municipais. Referido documento afirma claramente que: “As funções e atribuições das Guardas municipais ampliaram, na prática, aquelas previstas no artigo 144 da Constituição Federal, que se limitam à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Elas se multiplicaram ao longo dos anos acompanhando o crescimento das cidades e a complexidade dos problemas de urbanização. A prevenção constitui hoje a principal missão da Guarda Municipal e pode assumir diferentes formas, exigindo também modos operacionais diversificados, segundo o tipo de Município onde atua.”;

17.         Em 2007, o Governo Federal lançou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI, objetivando, segundo seus enunciados, a consolidação de um novo paradigma da Segurança Pública no Brasil, a inclusão dos municípios como novo ator protagônico da Segurança Pública, por meio do desenvolvimento de ações preventivas, a instituição de uma nova articulação federativa na matéria, articulando políticas repressivas de segurança a políticas preventivas, de forma a atuar também sobre as raízes sócio-culturais da violência;

18.         Finalmente, em agosto de 2009, a Conferência Nacional de Segurança Pública, em vários dos seus 10 princípios e 40 diretrizes, consagrou o município como co-gestor da segurança pública, expressando literalmente em um de seus princípios que a política nacional de segurança pública deve “Pautar-se pelo reconhecimento jurídico-legal da importância do município como co-gestor da área, fortalecendo sua atuação na prevenção social do crime e das violências.”;

19.         A inclusão dos municípios no setor de segurança pública amplia a concertação federativa nesta política específica e coloca a prevenção, complementarmente às ações de repressão qualificada, como referência estratégica na implementação da política nacional de segurança pública, que está sendo construída. Nessa perspectiva, a constituição e a consolidação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipais são também fundamentais, como estruturas institucionais que favorecem a integração e a gestão compartilhada entre os três níveis de governo;

20.        O 2º Seminário sobre os Municípios e o SUSP, realizado em junho de 2010, em RECIFE-PE, permitiu a celebração de uma agenda de compromissos dos municípios na segurança pública, reafirmando seu papel na prevenção, seu compromisso de integração federativa, uma perspectiva intersetorial e transversal de tratamento dos problemas de segurança, tendo como referência o SUSP e os princípios do PRONASCI, reafirmando assim as teses acima explicitadas.


Tendo em vista as teses apresentadas anteriormente e considerando o desafio de construção de um marco regulatório para o papel dos municípios na segurança pública e, neste contexto, serem pensados os papeis a serem desempenhados pelas Guardas Municipais, recomendam-se as seguintes diretrizes como pressuposto para o tratamento do tema pelas diversas instâncias federativas e por organismos oficiais:

1)     Toda ação do município deve estar lastreada na idéia do respeito, da promoção aos direitos humanos e de que segurança é um direito humano fundamental;

2)        Todas as políticas públicas municipais de segurança devem ser formuladas tendo como  perspectiva a integração e a intersetorialidade;


3)     As políticas públicas de segurança devem ser fundadas no SUSP e no PRONASCI e nos princípios e diretrizes das Conferências Nacionais de Segurança Pública;

4)     O foco da atuação do município deve ser a prevenção a violência, sem prejuízo de desenvolver ações de controle e fiscalização dos espaços públicos, assim como ações de recuperação de espaços públicos e pessoas;

5)     Recomendação de que os municípios implementem  Gabinetes de Gestão Integrada como instâncias de articulação entre os entes federados;

6)     Defesa da dignidade da pessoa humana, com valorização e respeito à vida e à cidadania, assegurando atendimento humanizado a todas as pessoas, com respeito às diversas identidades religiosas, culturais, étnico-raciais, geracionais, de gênero, orientação sexual e as das pessoas com deficiência;

7)     Deve ainda combater a criminalização da pobreza, da juventude, dos movimentos sociais e seus defensores, valorizando e fortalecendo a cultura de paz;

8)     Intersetorialidade, transversalidade, integração sistêmica com as políticas sociais, sobretudo na área da educação, como forma de prevenção do sinistro, da violência e da criminalidade, são pressupostos fundamentais à prevenção da violência;

9)     Os municípios deverão elaborar os seus planos municipais de segurança, precedidos de pesquisas e estudos que favoreçam um diagnóstico adequado da realidade e considerem as múltiplas manifestações da violência cometidas contra crianças e adolescentes, violência doméstica, contra mulheres e idosos, contra público LGBT, contra negros, egressos do sistema prisional, população em condição de rua;

10)  Inserir no currículo e no calendário escolar em todos os sistemas de ensino: Semana de Prevenção a sinistros; aulas de primeiros socorros; temas afetos à Defesa Civil, à Educação para o Trânsito, à pessoa com deficiência, à Educação Ambiental e à Segurança pública;

11)  Assegurar a participação social através dos conselhos municipais de segurança, através de fóruns de segurança, e conferências municipais de segurança. Apoiar a criação dos conselhos estaduais de segurança pública – buscando sempre articulação com eles e com o conselho nacional de segurança pública;

12)  Apoiar a realização das conferências estaduais e nacional de segurança pública;

13)   Implementar observatórios de segurança pública sintonizados com os governos estaduais e federal. Assegurando-se aos municípios acesso legal à informações de interesse público.  No que diz respeito à gestão de políticas e programas sociais e urbanísticos preventivos da violência, o desafio consiste em assegurar o acesso e a qualidade de dados e informações, que permitam um diagnóstico local qualificado da violência e da criminalidade e o conseqüente desenho de políticas mais custo-eficientes, destinadas à diminuição dos fatores de risco que favorecem a ocorrência delitiva e a reprodução das violências.


14)  Implementar sistemas de videomonitoramento que devem ser considerados como instrumentos indispensáveis desde que adequadamente articulado com um conjunto de outras ações já nominadas neste parecer;

15)  Os municípios que já tenham Guardas Municipais ou que considerem importante implementá-las deverão zelar para que estas organizações admitam servidores através de concurso público, com formação mínima equivalente a Ensino Médio, que sua formação inicial e continuada baseie-se na Matriz Curricular da Secretaria Nacional de segurança pública; tenham plano de cargos, carreiras e salário; tenham assistência psicossocial, tenham um programa de formação continuada; busquem acesso aos programas de educação a distância da SENASP , estimulem a participação de seus servidores em cursos de especialização em segurança da RENAESP. Tornam-se fundamental também a instalação de Corregedorias e Ouvidorias de Guardas Municipais para que possam garantir a participação da sociedade e controle externo;  

16)  Torna-se fundamental a regulamentação por parte do Ministério da Justiça referente ao processo de credenciamento de instituições que podem formar Guardas Municipais. No que diz respeito às Guardas Civis Municipais, o debate sobre a sua regulamentação como órgão complementar da Segurança Pública é imperativo. Considera-se possível regulamentar as Guardas Civis Municipais, por meio da Lei Complementar Federal, tendo como referência o § 8º, artigo 144, da Constituição Federal;

17 Que a Lei Complementar, anteriormente citada,  estabeleça a criação, no âmbito do Ministério da Justiça, do Conselho Federal das Guardas Civis Municipais com atribuição de credenciar, fiscalizar e acompanhar a execução de programas de segurança e estabelecer diretrizes gerais das Guardas Civis Municipais. A regulamentação das Guardas civis Municipais não conflita com as atribuições das polícias estaduais, na medida em que continuarão atuando de forma complementar às instituições de segurança pública estaduais, enfocando, na esfera municipal, a ação eminentemente preventiva e comunitária. Não regulamentar as Guardas dá ensejo a distorções, conflitos de competência e a não constituição de uma identidade nacional da instituição;

18  Muitas Guardas desempenham suas funções desarmadas. As que julgarem indispensável a utilização de armas devem procurar utilizar armamentos menos letais. Nas que forem indispensável o uso de armas de fogo será indispensável a celebração de convenio com a policia federal e seguir rigorosamente a Legislação vigente e, em especial, o Estatuto do Desarmamento, que prevê treinamento anual e exame psicotécnico a cada dois anos;

19  Neste sentido torna-se fundamental que o Ministério da Justiça e a Policia Federal padronizem as orientações e modelos para celebração de convênios com municípios;

20 Para que possamos avançar na compreensão do importante papel que os municípios podem desempenhar no campo da segurança, considera-se fundamental que na SENASP implemente um grupo de trabalho permanente de acompanhamento desta discussão, e que também neste contexto, possa discutir o papel das Guardas Municipais;

21 Os municípios que se considerarem em condições de colaborar com a segurança pública, no quesito policiamento, deverão fazê-lo através de convênio com o Governo dos Estados e suas secretarias de Segurança Pública;

22   Um dos desafios maiores no presente momento é pensar políticas públicas sobre álcool e outras drogas ,em  especial o CRACK. Neste sentido considera-se indispensável a implementação de conselhos de políticas sobre álcool e outras drogas e o desenvolvimento de programas de formação massivos para servidores públicos e sociedade visando a compreensão do problema e visando a busca de soluções conjuntas. Neste sentido, entende-se que os municípios articulados nos GGIs devem também contribuir com as ações dos entes federados no tratamento da questão das drogas. Toda esta articulação deverá sintonizar-se com a política nacional sobre drogas do governo federal;

23   Formulação de programas conjuntos entre União, Estados e Municípios visando o acolhimento/reinserção social dos egressos do sistema prisional.



Este o nosso parecer.

Brasilia-DF,   agosto de 2010


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